Jean-François Jalkh
14 janvier 2021
Présentation : Après avoir vu le cadre du droit parlementaire européen, attardons-nous sur le champ du statut du député européen.
Un mandat parlementaire
Comme le notent les professeurs P. Avril et J. Gicquel, spécialistes réputés et internationalement reconnus du droit parlementaire, « le mandat parlementaire est une fonction publique dont les membres des membres des assemblées sont investis par l’élection, mais dont le contenu est déterminé par la Constitution. En vertu de celle-ci, chaque parlementaire concours à l’exercice de la souveraineté nationale dans les conditions fixées par elle. Le mandat est soumis à des incompatibilités et bénéficie de protections spéciales : les immunités »1.
Pour le député européen, il n’existe pas de Constitution puisque les traités européens en tiennent lieu. Mais la référence voire le renvoi pur et simple aux dispositions nationales des Etats membres est révélateur du poids des législations nationales dans l’exercice du mandat de députés européen. Comme le notent les professeurs Boulouis et Blumann, de nombreux points du statut de député européen « demeurent réglés au niveau national (contentieux électoraux, règles relatives à l’électorat ou à l’éligibilité) à un point tel que si tant est qu’il soit possible de parler de statut des parlementaires européens, celui-ci fait l’objet d’une répartition complexe entre le droit national et le droit communautaire »2.
Or, au plan national, existe un principe central de l’exercice du mandat parlementaire : l’indissolubilité de l’exercice du mandat de l’activité politique du député. Comme le reconnaît le droit parlementaire français même dans son état le plus sévère, c’est-à-dire après l’adoption par l’Assemblée nationale de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique : « Élu pour représenter la Nation, le député participe à l’exercice de la souveraineté nationale. Son statut juridique, notamment consacré par le principe des immunités parlementaires lui assure l’indépendance et la liberté d’expression nécessaires à l’exercice de son mandat parlementaire, indissociable de son activité politique. »
C’est le principe rappelé très officiellement par l’arrêté du Bureau de l’Assemblée nationale n° 12/XV du 29 novembre 2017 relatif aux frais de mandat des députés (modifié par l’arrêté du Bureau n° 20/XV du 24 janvier 2018 précisant les conditions de prise en charge du recours à un prestataire pour la gestion de ces frais). Le texte ajoute : « La définition par le Bureau du régime de prise en charge des frais de mandat des députés, en application de l’article 4 sexies de l’ordonnance du 17 novembre 1958 introduit par la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, n’a pas pour objet d’entraver ni d’amoindrir la liberté des députés d’exercer leur mandat en toute indépendance. »
Ce texte, qui constitue encore une fois l’aspect le plus rigoureux du droit français en la matière, est révélateur en ce qu’il consacre officiellement dans le cadre de la législation actuelle le principe d’indissociabilité de l’activité politique du mandat parlementaire. Il est directement lié aux dépenses que le député peut être conduit à engager dans le cadre de son mandat.
« Article premier - Liste des frais de mandat pris en charge par l’Assemblée nationale
A- Principes généraux
Les frais de mandat doivent, pour chaque député, être en lien direct non seulement avec sa qualité mais aussi avec l’exercice de son mandat parlementaire et de son indissociable activité politique. »
La question de la teneur de la signification juridique de la notion d’« activité politique » est la plus complexe dans tous ses aspects. Non expressément reconnue par les textes européens, en particulier par le statut de député européen, elle n’en est pas moins reconnue implicitement à travers toutes les garanties et prérogatives offertes aux députés européens. Elle prend sens et s’illustre dans tous les aspects du mandat parlementaire, que cela concerne le choix des collaborateurs politiques bien sûr (A) comme le principe même de son activité (B).
S’agissant du choix des collaborateurs et des tâches qui peuvent leur être assignées :
Comme le souligne un ouvrage récent3, la collaboration, elle-même qualifiée de « politique » avec un député se caractérise par plusieurs traits. Elle suppose en particulier :
Les textes émanant du Parlement européen et encadrant cette activité vont jusqu’à dresser une liste des « tâches » possibles. On observe que dans la liste des tâches autorisées aux assistants locaux et même accrédités (document intitulé « Liste des dépenses prises en charge dans le cadre de l'assistance parlementaire »), l’activité politique du député relevant de sa seule appréciation discrétionnaire est omniprésente.
Ainsi, en plus de la gestion du bureau on trouve :
- Appui à l'activité du député
- Appui technique
Assistance technique spécialisée, par exemple sous la forme de services dans les domaines de l'informatique, de la photographie ou des médias.
- Services de conseil ou d'expertise
- Études
- Assistance en lien avec le travail du député
- Services d'expertise
Conseils juridiques sur les dossiers liés à l'exercice du mandat du député, à l'exception des actions en justice intentées par celui-ci contre le Parlement
Deux observations juridiques peuvent être faites sur cette liste de tâches :
La première est que toutes ces activités ont pour point commun de mettre en valeur l’activité politique du député européen, c’est-à-dire ses prises de position liées au travail législatif mais aussi représentatif qui doit s’entendre ici non au sens de la représentation d’une volonté souveraine qui n’existe pas au niveau européen, mais au sens de la défense des intérêts et des positions du député auprès de ses électeurs, rôle reconnu et encouragé par le Parlement européen à travers l’organisation du travail parlementaire qu’il met lui-même en place.
Il en va ainsi de la fonction de porte-parole, les relations avec les médias, les enquêtes et analyses sur les thèmes en rapport avec l’activité de député (qui n’est pas définie et donc laissée à l’appréciation du parlementaire) et plus généralement l’ensemble des relais d’opinion.
La seconde est que pour ciblées et précises qu’elles soient, elles n’en laissent pas moins une large part d’appréciation discrétionnaire du député européen dans l’organisation de son mandat – qui n’est pas un simple travail - qui doit rester libre de la manière de déterminer les missions qu’il donne d’autant qu’il est le seul donneur d’ordres et le seul employeur.
Comme le remarque le professeur Pierre Avril, spécialiste déjà cité à propos du Parlement français mais dont le principe est transposable au Parlement européen en vertu des principes de droit parlementaire communs à tous les Parlements occidentaux, « l’activité de collaborateur n’est pas définie par les textes : il est ce que le parlementaire juge utile à l’exercice de son mandat et le seul critère applicable au contrôle de l’effectivité d’un tel concours ne pourrait donc être que celui de sa finalité, c’est-à-dire de la valeur de la contribution à l’exercice du mandat »4.
Ainsi en France, le Conseil d’État, juge administratif suprême en France, refuse de juger du statut des parlementaires car il « se rattache à l’exercice de la souveraineté nationale des membres du Parlement »5.
Certes, la réglementation interne au Parlement européen fixe, à travers plusieurs textes, un cadre au travail des assistants et une liste de tâches autorisées et de tâches exclues. Mais, même au sein des tâches autorisées, il demeure une incompressible part d’appréciation du député européen qui relève de l’appréciation discrétionnaire du député et qui concerne aussi bien la détermination et l’opportunité des tâches que la manière dont l’assistant devra les exécuter. Elle ne peut qu’être libre, c’est-à-dire soumise à aucun contrôle ni aucune pression sans quoi la liberté d’organisation de son travail serait mise en cause. De fait, le contrôle de l’activité des collaborateurs et de leurs tâches, au-delà d’un certain seuil, revient à entraver la libre conduite du mandat parlementaire et à en nier la liberté. Il ne saurait être l’objet de contrôle de la part de quiconque et certainement pas de l’administration du Parlement européen. Et ce d’autant moins que l’administration du Parlement européen, en principe neutre, a pour supérieur hiérarchique le président du Parlement européen qui, lui, ne l’est pas en raison de son appartenance politique.
On peut même dire que les règles de fonctionnement sont édictées par la majorité du Parlement européen à destination de l’opposition, pour ne pas dire au détriment de l’opposition en contradiction avec les principes et valeurs du droit de l’union qui consacre le droit des minorités politiques : depuis le Conseil européen de Copenhague en 1998 figurent parmi les critères d'adhésion à l'Union européenne le « respect et la protection des droits des minorités », y compris politiques.
Les contours du caractère politique de l’activité du parlementaire et les limites de son contrôle
- L’indissociabilité de l’activité parlementaire et de l’activité politique dans le mandat parlementaire européen
C’est la notion la plus délicate à apprécier. Dire que l’activité parlementaire est « indissociable » de son activité politique, c’est reconnaître l’existence d’une activité politique du député au sein du mandat parlementaire, en l’occurrence du mandat de député européen.
Le mot « politique » peut toutefois ici renvoyer à plusieurs sens :
D’abord au sens traditionnel de législateur, ce qu’est désormais le Parlement européen (qualifié par le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne de « législateur de l’Union », à l’article 4 du Protocole n°2 sue l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité) et donc ses membres les députés européens même si l’on ne sait pas très bien au nom de qui ils légifèrent et quelle est la volonté qu’ils contribuent à créer.
La fonction de député n’en est pas moins une fonction « politique » au sens où elle est liée à l’expression d’une volonté politique initiale et non administrative d’exécution comme peut être celle de l’administration même si les exécutifs nationaux aussi bien que l’exécutif européen (moins bien identifiable du point de vue organique tant sont éclatées ses fonctions entre Commission européenne qui est notamment chargée de l’exécution du budget et Conseil des ministres qui exerce une fonction exécutive qu’il délègue dans la plupart des cas à la Commission pour l’exécution des règles européennes) ont une part d’initiative politique. Ensuite au sens du champ social dans lequel ils évoluent, directement lié à leur élection et à leur activité parlementaire, politique par définition.
Les députés sont en effet élus sur des orientations idéologiques, des programmes, le plus souvent en tant que membre (actif ou non) d’un parti politique s’étant fixé un but politique quel qu’il soit. Ils consacrent leur mandat à traduire en actes, au sens large du terme, c’est-à-dire juridique (comme des amendements ou des propositions d’actes communautaires) ou symboliques (comme des discours dans les instances européennes, des prises de paroles, des conférences de presse, des communiqués) ces principes sous les yeux de leur parti et de leurs électeurs, de leurs collègues, des relais d’opinion et des autres partis et plus généralement de l’opinion publique. C’est là le sens même du mandat parlementaire qui n’est pas une activité administrative ou diplomatique mais une mission politique.
Sur l’élection, le Conseil constitutionnel reconnaît d’ailleurs depuis 1982 un caractère politique à toutes les élections, y compris locales6, a fortiori si elles ont pour objet de désigner des représentants au sens des traités européens même s’ils ne sont pas des représentants du peuple au sens de l’article 3 de la Constitution française du 4 octobre 1958.
Surtout, sur le second point, l’activité politique du député est implicitement reconnue par le Parlement européen lui-même. C’est tout le sens du mode d’élection des députés européen qui sont élus selon un mode de scrutin particulier propre à chaque État qui ne peut être méconnu dans l’exercice du mandat dans la mesure où il influence forcément celui-ci au point d’être mis en avant. Ce caractère national du mode de scrutin européen est même parfois analysé comme un frein au caractère communautaire du mandat parlementaire, finalement à cheval sur plusieurs législations. Comme l’observe une communautariste à propos du Parlement européen : « Sa capacité de représentation est également contestée. D’une part, les modalités de l’élection des députés européens restent régies par les États membres, ce qui atténue le caractère « communautaire » de la représentation. D’autre part, les députés européens ne disposent pas d’un statut unique, ce qui contribue, là encore, à « nationaliser » le Parlement. »7
En outre, les règles applicables aux membres du Parlement européen sont celles de leur législation nationale. Ainsi, les représentants français au Parlement européen jouissent des mêmes avantages matériels que les députés à l’Assemblée nationale française même s’ils sont à la charge du budget de l’Union européenne. Enfin l’activité politique du député européen est consacrée de fait par les crédits qui lui sont affectés dans l’emploi de collaborateurs, assistants accrédités et surtout dits « locaux » entendus de manière très diverse comme en poste dans l’État membre du député européen et même dans sa circonscription pour tenir compte de la dimension politique de l’activité du parlementaire dont la fonction n’est plus censée s’arrêter à la législation mais comporter de multiples dimensions, notamment les relations avec les électeurs et avec le parti dont il est, par son élection, un relais en dehors de toute remise en cause du caractère non impératif de son mandat.
Ces derniers peuvent notamment avoir pour mission d’entretenir des « liens » entre le député et ses électeurs, notamment par l’ouverture d’une permanence parlementaire comme le font ou l’ont fait plusieurs députés européens français.
D’ailleurs, la jurisprudence du Conseil constitutionnel français a consacré le lien entre l’élu et l’électeur en le valorisant comme un « objectif d’intérêt général » à la faveur des décisions 86-208 DC des 1er et 2 juillet 1986 cons. n°22 à propos du découpage électoral de 1986 réalisé à la faveur du retour au scrutin majoritaire mais aussi et surtout dans la décision 2003-468 DC du 3 avril 2003, Loi relative à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen, à propos de la réforme du mode de scrutin pour les élections régionales et européennes, cons. n°17 pour les élections régionales - où l’on passait du cadre départemental au cadre régional avec sections départementales8- et cons. n°43 pour les élections européennes - où l’on passait à l’époque de la liste nationale aux circonscriptions interrégionales9.
Et ce n’est pas pour rien que le même Conseil constitutionnel a considéré, dans la décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003 Loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques, qu’eu égard aux textes constitutifs du droit de l’Union10 , que les membres du Parlement européen élus en France le sont en tant que « représentants des citoyens de l'Union européenne résidant en France ». Or, la résidence en France ne saurait être étrangère à la manière d’exercer le mandat et le lien particulier qui reste avec l’État d’origine dans l’exercice du mandat.
Cette mission s’inscrit dans la dimension d’assemblée « législative démocratique » telle que la définit le règlement intérieur du Parlement européen. Or, il ne saurait exister de démocratie parlementaire si les députés européens sont entravés dans la libre conduite de leur mandat. Dans ce cadre, ils font usage d’une sorte de pouvoir discrétionnaire dont ils sont les seuls maître sauf à remettre en cause la nature même de leur mandat dont la liberté est au cœur.
- Mais le caractère politique de l’activité ne s’arrête pas au lien avec les électeurs pour prendre la forme de liens avec son parti politique
L’ensemble du durcissement de la réglementation pour prévenir les conflits d’intérêt édicté par le Bureau du Parlement européen depuis plusieurs années ne saurait avoir pour objet ni même pour effet de réduire le caractère politique de l’activité du député intrinsèquement lié à son mode d’élection et que le Parlement européen lui-même reconnaît à travers l’existence des groupes politiques.
Or, il se trouve que le scrutin de liste proportionnel est plus que d’autres réputé donner un rôle important aux partis politiques et encourager les relations entre élus et partis. C’est ce que constatait déjà le politologue italien Giovanni Sartori à la fin des années cinquante en allant jusqu’à évoquer « la représentation par les partis » : « Une vision réaliste de la représentation à notre époque nous fait donc constater un processus en deux étapes, ou même un processus coupé en deux : une relation entre les électeurs et leur parti, et une relation entre le parti et ses représentants. Et on soutient que la désignation des partis, autrement dit la cooptation par les partis, tend à être la véritable élection ; car si les électeurs choisissent le parti, les élus sont en fait choisis par le parti »11.
La tendance évoquée par Sartori n’a fait que s’accentuer depuis et est généralement revendiquée en France comme un aspect positif consacré comme tel par la Constitution du 4 octobre 1958 dont l’article 4 dispose que les partis politiques concourent à l’expression du suffrage. Les partis politiques sont même désormais considérés dans cet Etat comme des « instruments indispensables à l’exercice d’une vie démocratique »12.
C’est si vrai que c’est autant aux partis politiques qu’à leurs électeurs que les représentants doivent des comptes comme on le dit traditionnellement pour souligner les failles de la théorie représentative censée récuser tout mandat impératif. Or, cette tendance est encouragée non seulement par la réglementation européenne et la place qu’elle fait elle-même aux partis mais par les conditions d’élection des députés européens français par scrutin de liste proportionnelle.
Cette dimension ne saurait être négligée dans l’appréhension du mandat de député européen confronté au lien avec son parti quelle qu’en soit la forme.
Cette proximité partisane est renforcée en France par le fait que l’aide publique versée aux partis est liée soit aux rapports qu’entretiennent les candidats aux partis soit même aux rapports entretenus par les parlementaires, députés et sénateurs, avec les partis. En effet, comme le pose l’article 9 de la loi du 11 mars 1988, modifiée en particulier par l’article 34 de la loi du 11 avril 2003 relative à l’aide publique aux partis politiques, aides financières réparties en deux fractions.
La première fraction est attribuée :
La seconde fraction « est attribuée aux partis et groupements politiques éligibles à la première fraction visée ci-dessus proportionnellement au nombre de membres du Parlement qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre, y être inscrits ou s'y rattacher. Chaque membre du Parlement ne peut indiquer qu'un seul parti ou groupement politique pour l'application de l'alinéa précédent. Il peut également n'indiquer aucun parti ou groupement politique, l'aide correspondante venant alors en déduction du total de la seconde fraction. Cette aide est valable pendant cinq ans soit la durée de la législature ».
Le lien avec les partis politiques pour les députés est donc stratégique et consubstantiel de la nature politique de leur activité puisque c’est le mandat parlementaire qui va conditionner une partie de l’aide publique.
Il a d’ailleurs été renforcé en France par la réforme du mode de scrutin pour l’élection des députés au Parlement européen. Cela ressort très clairement de l’exposé des motifs du projet de loi n°539 enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 3 janvier 2018, relatif à l’élection des représentants au Parlement européen et renvoyé à la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République présenté au nom de M. Édouard PHILIPPE, Premier ministre, par M. Gérard COLLOMB, ministre d’État, ministre de l’intérieur :
« Le mode d’élection des représentants au Parlement européen des États membres de l’Union européenne relève du libre choix de chaque État. La France avait ainsi d’abord opté, par la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants à l’Assemblée des communautés européennes, pour une circonscription unique sur l’ensemble du territoire de la République. En 2003, la loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 relative à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques a organisé le territoire national en huit circonscriptions interrégionales, afin de rapprocher les élus au Parlement européen des électeurs et de favoriser la participation électorale.
Ces objectifs n’ont cependant pas été atteints.
D’abord, les circonscriptions interrégionales n’ont pas permis de renforcer la proximité des électeurs avec leurs élus. Un grand nombre de citoyens ignore encore ainsi le nom de ses représentants au Parlement européen et la participation n’a pas augmenté depuis la réforme introduite en 2003. Au contraire, alors que l’abstention atteignait déjà des niveaux préoccupants, et tandis que parallèlement les pouvoirs du Parlement européen se sont renforcés, la participation a reculé de 46,8 % en 1999 à 42 % en 2014.
Ensuite, la division en huit circonscriptions n’a pas favorisé le pluralisme de la représentation. La multiplication des circonscriptions a eu pour effet de favoriser les plus grands partis, qui disposent de moyens financiers et humains conséquents, au détriment des petites formations politiques, qui ne peuvent mobiliser autant de moyens. Le risque de voir ces formations plus modestes, mais exprimant la sensibilité d’une partie de l’opinion, contraintes de renoncer à présenter des listes, et donc être finalement exclues de toute représentation, est réel. Le découpage du territoire en huit circonscriptions conduit ainsi à limiter les effets du scrutin proportionnel pour la répartition des sièges. Cet état de fait va à l’encontre de la vocation du Parlement européen, qui est de refléter le pluralisme des courants d’idée et d’opinions au sein des États membres de l’Union européenne.
De plus, le découpage actuel ne renvoie à aucune cohérence d’ordre historique, économique, social ou culturel. Ce découpage n’a pas davantage de cohérence au regard de la nouvelle carte des régions sur le territoire hexagonal, instituée par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. Or, la perpétuation d’un découpage n’ayant plus aucun lien avec le découpage administratif existant est de nature à complexifier la compréhension d’un scrutin déjà peu prisé des électeurs.
Enfin, loin de favoriser l’émergence d’une « procédure uniforme » ou de « principes communs à tous les États membres » en matière d’élections au Parlement européen, le choix d’un scrutin à circonscriptions multiples éloigne la France du modèle majoritaire dans l’Union européenne, celui d’une circonscription nationale unique, adopté par vingt-deux des vingt-sept États membres. En conséquence, le Gouvernement propose de rétablir une circonscription électorale unique pour les prochaines élections au Parlement européen prévues en 2019. »
Le rôle joué par les partis sera donc de plus en plus important. La radicalisation des mesures de transparence telle qu’elle existe dans le cadre européen est contraire à la reconnaissance du rôle des partis qui ont une existence constitutionnelle en France.
Or, c’est dans le cadre français et selon la législation française que se fait l’accès au mandat de député européen, non dans le cadre européen.
L’idée d’un mode de scrutin unique pour l’ensemble des États membres pour l’élection des membres du Parlement européen a jusqu’à présent toujours échoué.
Le mode d’élection et ses contraintes ne saurait donc être négligé dans l’appréhension concrète de la fonction du député européen. En outre, les partis politiques sont reconnus au niveau européen (on notera l’existence d’une DÉCISION DU BUREAU DU PARLEMENT EUROPÉEN DU 29 MARS 2004, FIXANT LES MODALITÉS D'APPLICATION DU RÈGLEMENT (CE) n° 2004/2003 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL RELATIF AU STATUT ET AU FINANCEMENT DES PARTIS POLITIQUES AU NIVEAU EUROPÉEN sur le fondement de l’article 191 du traité instituant les Communautés européennes selon lequel « Les partis politiques au niveau européen sont importants en tant que facteur d'intégration au sein de l'Union. Ils contribuent à la formation d'une conscience européenne et à l'expression de la volonté politique des citoyens de l'Union ».
Il en va de même pour les parlementaires au sein du Parlement européen. Les liens avec les partis ne peuvent donc être considérés comme illicites puisqu’ils sont constitutifs du fonctionnement normal de la démocratie européenne.
Il est dès lors artificiel de vouloir réduire ou nier les liens que le député entretien avec son parti dans l’exercice de son mandat quand une telle influence est reconnue aux partis tant au niveau national qu’au niveau de l’Union européenne et qu’elle est même organisée par les textes et revendiquée par les acteurs politiques et institutionnels eux-mêmes. Les fonctions exercées par les députés au sein du parti ou du groupement de partis auquel il appartient ne sont pas prohibées en tant que telles.
Le Parlement européen ne peut donc s’affranchir des principes du droit parlementaire des États dont dépendent en grande partie les membres du Parlement des vingt-huit nationalités qui le composent en imposant des contrôles qui auraient pour objet ou qui pourraient avoir pour effet de réduire la portée de ces principes. S’il le faisait néanmoins, ce serait au prix d’une lourde contradiction avec les principes et valeurs qu’il affiche.
* * *
On doit conclure de ces développements une entière liberté des députés européens dans la conduite de leur mandat, lequel est indissociable de leur activité politique y compris dans le cadre de la réglementation en vigueur au Parlement européen pour les tâches qui ont été arrêtée par lui. Ces dernières ne sauraient être conduites sans une part d’appréciation discrétionnaire du député dont la négation anéantirait la liberté du député. Plus exactement, ladite réglementation ne saurait supprimer toute marge d’appréciation aux députés dans la manière dont ils entendent conduire leur activité et les moyens qu’ils mobilisent pour arriver à cette fin.
Le député européen, son mandat parlementaire et son activité politique
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