Les principes majeurs du droit parlementaire européen

Présentation : Les députés européens, élus par les peuples des Etats membres, ont la lourde charge de porter leur parole et leurs idées au sein du Parlement européen. Mais quel est leur staut ? Peut-on vraiment parler de "députés" ?

Le qualificatif de « député », signifiant symbolique très fort dans le droit constitutionnel, est inconnu des Traités européens actuellement en vigueur : Traité sur l’Union européenne (TUE) et Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) comme du traité fondateur instituant la Communauté européenne. Il est seulement employé dans le Document précité « Décision du Parlement européen portant adoption du statut de député » qui indique ceci en préambule :

Le Parlement est « composé de représentants des peuples des États réunis dans la Communauté». Ces représentants sont aussi, d'après l'article 190, paragraphe 1, du traité CE, les « représentants des peuples des États réunis dans la Communauté ».

Ce vocabulaire est également utilisé à l'article 190, paragraphe 2 (« nombre des représentants élus dans chaque État membre ») et paragraphe 3 (« les représentants sont élus pour une période de cinq ans »). Ces dispositions, qui font des députés les représentants des peuples, justifient l'emploi dans le statut de la dénomination « député ». Le point 3 poursuit : « L'article 1er du statut reprend la notion de député, en précisant qu'il ne s'agit pas de réglementer les droits et obligations de celui-ci, mais de fixer le statut et les conditions générales d'exercice de ses fonctions. » Ce texte a eu pour objet de répondre au constat, souvent formulé, y compris par la doctrine juridique française, de lacune sur l’existence d’un « statut » de parlementaire européen issu des textes fondateurs du droit de l’Union de la même manière que le droit parlementaire de l’Union demeure « en gestation ». C’est la conclusion à laquelle parvenait M. Nicolas Clinchamps, maître de conférences à l’université de Paris XIII dans sa thèse, maintenant ancienne mais toujours d’actualité : « Parlement européen et droit parlementaire »1.

Un statut des députés européens

Désormais, l’on retrouve dans ce texte portant « statut » des députés européens, tous les principes propres aux droits parlementaires nationaux tels qu’ils ont été construits dans la plus grande théorie des assemblées parlementaires représentatives des principaux Etats démocratiques - européens ou non - quel que soit le régime politique adopté (parlementaire ou présidentiel). Ce n’est sans doute pas pour rien que la doctrine juridique française qualifie l’Union européenne de « régime parlementaire »2. Ainsi, on peut trouver dans ce « Statut », et dans des textes pris pour son application ou antérieurs à lui, la trace de plusieurs « principes » caractéristiques du fonctionnement d’une assemblée parlementaire :

Principe d’indépendance : Article 2 1. Les députés sont libres et indépendants.

Principe du refus du mandat impératif : Article 3 : Les députés votent individuellement et personnellement. Ils ne peuvent être liés par des instructions ni recevoir de mandat impératif. 2. Les accords relatifs aux modalités d'exercice du mandat sont nuls et non avenus. Le Règlement intérieur du Parlement européen précité reprend ce principe dans son article 2 : Principe d’indépendance du mandat « Conformément à l'article 6, paragraphe 1, de l'acte du 20 septembre 1976, à l'article 2, paragraphe 1, et à l'article 3, paragraphe 1, du statut des députés au Parlement européen, les députés exercent leur mandat de façon libre et indépendante et ne peuvent être liés par des instructions ni recevoir de mandat impératif ».

Droit d’initiative législative : article 5 : 1. Tout député a le droit de présenter, dans le cadre du droit d'initiative du Parlement, une proposition d'acte communautaire.

Recours au règlement intérieur : 2. Le Parlement fixe les conditions d'exercice de ce droit dans son règlement.

Recours aux groupes politiques : Article 8 1. Les députés peuvent s'organiser en groupes politiques. 2. Le Parlement fixe les conditions d'exercice de ce droit dans son règlement.

Indemnité parlementaire pour l’indépendance dans l’exercice du mandat : Article 9 1. Les députés ont droit à une indemnité appropriée qui assure leur indépendance.

Remboursement de frais : Article 20 1. Les députés ont droit au remboursement des frais encourus dans le cadre de l'exercice de leur mandat. 2. Pour les voyages à destination et en provenance des lieux de travail et autres missions, le Parlement rembourse les frais effectivement encourus. 3. Le remboursement des autres frais généraux liés au mandat peut être effectué au moyen d'un forfait.

Recours à des collaborateurs : Article 21 1. Les députés ont droit à l'assistance de collaborateurs personnels qu'ils ont librement choisis. 2. Le Parlement prend en charge les frais effectivement engagés au titre de l'emploi de ces collaborateurs. 3. Le Parlement fixe les conditions d'exercice de ce droit.

Immunités parlementaires : Le premier texte sur le sujet est le « Protocole n°7 sur les privilèges et immunités des communautés européennes » du 8 avril 1965 :

Article 8 : Les membres du Parlement européen ne peuvent être recherchés, détenus ou poursuivis en raison des opinions ou votes émis par eux dans l'exercice de leurs fonctions. L'article 9 : Les membres du Parlement européen bénéficient, sur leur territoire national, des immunités reconnues aux membres du parlement de leur pays ; Pendant la durée des sessions du Parlement européen, les membres de celui-ci :

a) bénéficient, sur leur territoire national, des immunités reconnues aux membres du parlement de leur État ;

b) ne peuvent, sur le territoire de tout autre État membre, ni être détenus ni faire l'objet de poursuites judiciaires.

L'immunité les couvre également lorsqu'ils se rendent au lieu de réunion du Parlement européen ou en reviennent. L'immunité ne peut ni être invoquée en cas de flagrant délit ni faire obstacle au droit du Parlement européen de lever l'immunité d'un de ses membres.

On peut remarquer que cette formulation est très proche de l’article 26 de la Constitution française du 4 octobre 1958 : Aucun membre du Parlement ne peut faire l'objet, en matière criminelle ou correctionnelle, d'une arrestation ou de toute autre mesure privative ou restrictive de liberté qu'avec l'autorisation du Bureau de l'assemblée dont il fait partie. Cette autorisation n'est pas requise en cas de crime ou délit flagrant ou de condamnation définitive.

Un droit parlementaire commun

Comme le remarquait J.-L. Burban, ancien fonctionnaire du Parlement européen, et P. Ginestet dans leur ouvrage sur le Parlement européen : « Le statut juridique (…) est déterminé par le « Protocole sur les immunités et privilèges des Communautés européennes » du 8 avril 1965 qui, dans ses articles 9 et 10, confère aux membres du Parlement européen les classiques immunités parlementaires. (…) On voit que le parlementaire européen bénéficie des mêmes immunités qu’un parlementaire national dans son propre pays »3.

L’étendue de l’immunité accordée aux députés au Parlement français correspond en fait à celle accordée aux députés au Parlement européen par l’article 8 du protocole nº 7 sur les privilèges et immunités de l’Union européenne Elle est même interprétée identiquement qu’en droit français par les juridictions européennes comme l’atteste ce jugement du Tribunal de première instance de l’UE4 :

« Il y a lieu de rappeler que l’immunité parlementaire des députés au Parlement, telle que prévue aux articles 8 et 9 du protocole, comprend les deux formes de protection habituellement reconnues aux membres des parlements nationaux des États membres, à savoir l’immunité en raison des opinions et des votes exprimés dans l’exercice des fonctions parlementaires ainsi que l’inviolabilité parlementaire, comportant, en principe, une protection contre les poursuites judiciaires (arrêts de la Cour du 21 octobre 2008, Marra, C-200/07 et C-201/07, Rec. p. I-7929, point 24, et du 6 septembre 2011, Patriciello, C-163/10, Rec. p. I7565, point 18).

35 L’article 8 du protocole, qui constitue une disposition spéciale applicable à toute procédure judiciaire pour laquelle le député au Parlement bénéficie de l’immunité en raison des opinions et des votes exprimés dans l’exercice des fonctions parlementaires, vise à protéger la libre expression et l’indépendance des députés au Parlement, de sorte qu’elle fait obstacle à toute procédure judiciaire en raison de tels opinions et votes (arrêt Patriciello, point 34 supra, point 26).

L’Article 5 du règlement intérieur, lui, complète le dispositif sur les immunités et pose le principe des immunités parlementaires : « Privilèges et immunités »

1. Les députés jouissent des privilèges et immunités prévus par le protocole sur les privilèges et immunités de l’Union européenne.
3. Dans l’exercice de ses pouvoirs relatifs aux privilèges et aux immunités, le Parlement s’emploie à conserver son intégrité en tant qu’assemblée législative démocratique et à assurer l’indépendance des députés dans l’exercice de leurs fonctions. L’immunité parlementaire n’est pas un privilège personnel du député, mais une garantie d’indépendance du Parlement dans son ensemble et de ses députés.
5. Un laissez-passer de l’Union européenne assurant à un député la libre circulation dans les États membres et dans les autres pays qui le reconnaissent comme un document de voyage valable est délivré au député par l’Union européenne sur demande et sous réserve de l’autorisation du Président du Parlement.
7. Aux fins de l'exercice de leurs fonctions, tout député dispose du droit de participer activement aux travaux des commissions et délégations du Parlement conformément aux dispositions du présent règlement.
9. Les députés ont le droit de consulter tout dossier en possession du Parlement ou d’une commission, à l’exception des dossiers et comptes personnels, dont la consultation n’est autorisée qu’aux députés concernés. Les exceptions à ce principe pour le traitement de documents dont l’accès peut être interdit au public conformément au règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission sont régies par l’article 210 bis du présent règlement.

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Que déduire de l’ensemble de ces textes ? Qu’ils doivent être regardés comme formant un tout cohérent assis sur les principes d’un droit parlementaire commun aux grands Etats pratiquant cette forme d’organisation du pouvoir.

En effet, les garanties accordées aux députés européens rejoignent celles existant pour les droits parlementaires des nations européennes, entendu aussi comme le droit applicables aux parlementaires dans les principaux Etats parlementaires en Europe comme le reconnaissait le Parlement européen lui-même dans une note interne dénommé « Document de travail » de la Direction général des études datée de 1993 intitulée « L’immunité parlementaire dans les Etats membres de la 9 Communauté européenne et au Parlement européen ». Elle est un des éléments les plus saillants de la parlementarisation de l’assemblée européenne et du statut des députés européens. D’ailleurs, il y a presque déjà vingt ans, la Cour européenne des droits de l’homme avait qualifié le Parlement européen de « corps législatif » (CEDH, 18 février 1999, « Mattews C. Royame-Uni », RTDE, 1999, p. 645).

Tous ces éléments permettent de conclure au fait qu’à partir du moment où le Parlement européen lui-même entend proclamer un « statut de député » en se considérant comme une assemblée représentative et parlementaire au sens juridique ou constitutionnel du terme, il doit se conformer aux règles et aux standards du droit parlementaire de ce que l’on pourrait qualifier les Etats démocratiques qui ne sauraient seulement avoir une portée cosmétique ou symbolique.